“政府制造”讓新能源產業跑偏

　　多年來，許多傳統產業與“產能過剩”一詞糾纏不清。但是，讓人費解的是，新能源等新興產業也出現了產能過剩的問題，為什么?

　　也許，正是國家與各地政府用力過度的支持政策出現了問題。從設備制造到企業發電，政府支持的身影在新能源產業的各個環節無處不在，從某種意義上說，這是一個“政府制造”的產業。

　　從新貴到過剩

　　“在中國東南部的新余市外，一棟原本為170家企業興建的龐大辦公樓內，如今只剩下5家太陽能設備供應商。政府當年統治全球太陽能行業的宏偉計劃，如今只剩下上鎖的大門和空曠的辦公室。”9月，這則來自彭博通訊社的報道經《環球時報》轉載后引起巨大反響。

　　“新能源科技城”是這座江西小城近幾年引以為傲的城市標簽，可如今，這座城市正在經受來自這個產業的嚴峻考驗。

　　據了解，新余光伏交易市場于去年開業，是中國首家，短短一年，卻已淪為“鬼城”。國際市場行業不景氣讓產能過剩問題無可回避。

　　上述彭博通訊社的這則報道還指出“新余的故事正在全中國上演”，應該說，這樣的說法不算夸大其詞。

　　事實上，除了新能源產業鏈上游的設備制造商，位居產業鏈下游的新能源發電企業同樣飽受產能過剩之苦，甚至即使是國家特許權示范項目也不例外。

　　7月下旬，甘肅的天氣已經微涼?！吨袊a經新聞》記者見到了中廣核甘肅敦煌10兆瓦光伏并網發電特許權示范項目的一位負責人，涼爽的天氣并未讓這位負責人心情變好，并網受限，發電場“有勁使不出”讓他頭疼不已。

　　這位不愿具名的負責人告訴記者，身為特權項目，在建設之初與地方電網的確有所發電力全部并網的口頭保證，但隨著當地光伏裝機容量急劇增加，并網問題日益激化，這個保證變成了空頭支票。

　　“現在是整個敦煌地區的光伏企業統統限量并網，各家企業只能并網50%的電力，這也是沒辦法的辦法。”這位負責人說，這個辦法已經從今年5月就開始實施了。

　　來自國家電網[微博]的數據顯示，甘肅省并網光伏電站50座，總裝機容量86.35萬千瓦，僅占全省總裝機容量的2.85%!

　　8月，《中國產經新聞》記者在甘肅省酒泉、玉門、瓜州、敦煌等地走訪了眾多風電場和光伏發電廠。微風中，排排風機緩緩旋轉，陽光下，片片太陽能電池板閃耀光芒。但是，由于電力輸送通道的嚴重制約，如果按照滿負荷發電能力折算，將近一半的風機在空轉，將近一半的電池板在白曬太陽。

　　中國新能源產業的發展歷史并不長，在短短幾年的時間內，新能源行業的眾多企業已經嘗盡了從新貴到過剩的苦澀滋味。

　　到底是什么導致了新興產業的產能過剩?

　　國家政策“太給力”

　　對于中國而言，發展新能源的必要性與緊迫性不言而喻。

　　國家應對氣候變化戰略研究和國際合作中心主任李俊峰曾向《中國產經新聞》記者指出，改革開放30年，我國能源產生的各類污染物均居世界第一，如果不抓緊進行清潔化和低碳化的能源革命，我國的能源出路和回旋的余地很小很小。

　　8月30日，國家發改委出臺了《關于發揮價格杠桿作用促進光伏產業健康發展的通知》明確對光伏電站根據光資源優劣實行三類地區標桿上網電價，分別為0.9元/度、0.95元/度和1元/度;分布式光伏補貼為0.42元/度。

　　這個《通知》讓業內人士稍稍有些吃驚。因為，此次公布的電價標準高于市場預期，也明顯高于3月份征求意見稿的水平。興業證券(9.50, 0.08, 0.85%)對此解讀為，這意味著光伏項目的投資回報得到明確，標志著國內光伏市場的正式大規模啟動。

　　7月份，《國務院關于促進光伏產業健康發展的若干意見》發布，將光伏產業的發展目標定為到2015年總裝機容量達到3500萬千瓦以上。對比之前光伏產業“十二五”規劃中2100萬千瓦的目標，有了極大幅度的提升。

　　事實上，近年來國家層面對于光伏行業的各種規劃、支持政策相當密集。

　　據不完全統計，僅2012年九、十月份，針對光伏行業的支持政策就多達6個。

　　9月12日，國家能源局發布《太陽能發電發展“十二五”規劃》，“十二五”期間，建設100 個新能源示范城市和1000 個新能源示范園區;

　　9月14日，國家能源局發布《關于申報分布式光伏發電規模化應用示范區的通知》;

　　9月27日，國家開發銀行完成關于進一步加強金融信貸扶持光伏產業健康發展的建議，重點確保12家光伏企業授信額度;

　　10月16日，國家能源局下發了關于印發《分布式光伏發電示范區實施方案編制大綱》的通知;

　　10月24日，國務院新聞辦公室發表《中國的能源政策(2012)》白皮書。指出要大力發展新能源和可再生能源，積極利用太陽能;

　　10月26日，國家電網公布《做好分布光伏發電并網服務的工作意見》，10千伏以下電壓等級接入電網而且單個并網總裝機容量不超過6兆瓦，將免費提供接入服務，并且全額收購這些項目富余的電量。

　　與光伏行業的情形類似，在風電領域，各種規劃以及政策支持同樣給力。密集的支持政策發布頻率將國家不遺余力發展新能源的決心顯露無疑。

　　地方政策“很誘惑”

　　作為地方政府，也許遠沒有中央立意高遠，但密切關注并分析國家戰略將為地方帶來的機會與利益，則是各地政府最擅長的。

　　一位不愿具名的官員告訴記者，與國家戰略同步，窮盡政策利好是不少官員發展地方經濟充實地方財政的秘訣。就新能源而言，還符合了“經濟發展方式轉型”的中央命題，地方官員當然趨之若鶩。

　　國家大力發展新能源的戰略被各地政府快速跟進。據媒體報道，當下有上百個城市在做新能源發展規劃。僅2009年，江蘇省的13個地級市中就有10個在打造新能源產業基地。

　　地方究竟能獲利多少呢?

　　應該說，就風力和光伏發電而言，最初幾年對于地方經濟的貢獻并不大。

　　按照政策，這些項目都可以享受“三免三減半”的優惠，即前三年免征企業所得稅、第四至六年按減半征收企業所得稅。

　　甘肅省玉門市一位官員告訴《中國產經新聞》記者，這些項目基本上前八年都對財政收入沒有貢獻。“無論是地方政府還是企業，大家看重的都是發展前景。”

　　雖然初期對于財政收入貢獻不大，但這些產業對于GDP的拉動則不可小覷。這位官員告訴記者，當地新能源真正發展起來也就6年的時間，但短短6年，新能源產業貢獻的GDP已經占百分之十幾。

　　無疑，GDP拉動就應該包含在這位官員所說的“發展前景”中。

　　相對于收效較慢的發電項目，設備制造對于地方經濟的拉動則是立竿見影的。因此，圍繞一家龍頭企業打造產業鏈，進一步將新能源作為新定位的城市屢見不鮮，例如前文提到的新余，例如無錫。而有些地方甚至出現政府出面，要求投資者使用本地設備，搞變相地方保護主義的現象。

　　那么，地方政府提供的政策支持又有哪些呢?

　　按照規定，對使用未列入耕地后備資源且尚未確定土地使用權人(或承包經營權人)的國有沙地、裸土地、裸巖石礫地的工業項目用地，在確定土地出讓價格時可按不低于所在地土地等別相對應最低價標準的30%執行。而《中國產經新聞》記者了解到，各地對風電、光伏發電項目基本上都按照這個標準出讓。

　　甘肅瓜州一位官員告訴《中國產經新聞》記者，當地土地等別的最低價標準為每平方米84元，因此當地風電場拿地成本低至每平方米25.2元。

　　而更有意思的是，占地面積巨大的風電場并不需要支付所有覆蓋面積的土地出讓金。一般而言，風電場布置風電機組時，在行距上要求機組間相隔5-9倍風輪直徑，在列距上要求機組間相隔3-5倍風輪直徑。但政府在出讓土地時，只按照風機的實際占地面積計算。例如瓜州某風電場單個風機所占土地面積僅按照400平方米計算。也即“點征”。這就大大降低了項目需要支付的土地成本。

　　除了在土地出讓上極盡優惠，在項目的審批上，各地政府也大開綠燈。

　　隨著中央簡政放權步伐的加快，地方政府也開始大手筆批復項目。敦煌一位光伏電站負責人告訴《中國產經新聞》記者，以前省發改委的審批權限只有10兆瓦，而現在則取消了規模限制，這導致當地電站裝機容量劇增。2009年該地區的裝機容量為20兆瓦，到了2013年，就已經增加到了200兆瓦。“原來的項目多為9兆瓦，現在幾十兆瓦的項目也有了。”

　　此外，各地對新能源產業的發展也提供了便利的資金支持。例如，根據《江西省光伏產業發展規劃》，對于新能源項目，優先安排省級資金。對光伏產業基礎設施建設貸款，優先提供財政貼息。此外，還為企業融資提供貸款擔保等。

　　如果說國家層面的大力支持為新能源產業的發展奠定了基礎，那地方政府提供的各項支持則給予了各個業內企業最真切的誘惑。

　　在飽受環境污染的今天，沒有人懷疑新能源對于人類社會發展的意義，可也許正是這種確定，讓新能源的發展節奏過快，并且過亂。最終，在國家與地方政府共同用力過度的支持下，中國新能源產業尚未真正勃發，便已開始品嘗產能過剩的苦果。

　　在上游設備制造環節，曾經的巨頭尚德已經破產;在下游發電環節，由于輸送電網建設的嚴重滯后，幾乎所有的企業都不能全負荷發電。

　　北京大學市場經濟研究中心研究員、北大縱橫管理咨詢集團合伙人項凱標向《中國產經新聞》表示，由于電網建設的滯后，新能源發電被嚴重制約，進而國內市場的發展減慢，最終新能源設備的國內消化能力減弱，而國際市場又不穩定。正是強大的支持政策，在一定程度上打亂了市場發展的節奏。

　　正如經濟學家許小年[微博]所言，新的經濟增長點不是政府規劃的結果，而是市場競爭形成的結果。光伏是政府制造的增長點，并不成功。