全球商用無線電頻率分配方式透視

無線電頻率是一種有限的自然資源。近年來，隨著社會經濟的不斷發展，各種無線電新技術、新業務不斷涌現，并廣泛應用于社會生活的各個領域，無線電頻率資源緊缺的狀況日益突出。此外，在電信市場日益開放的進程中，越來越多的經營者希望進入無線通信領域，參與市場競爭。因此，如何科學合理地分配有限的頻率資源，如何促進無線通信業務領域的公平有序競爭，便成為各國通信行業主管部門需要共同面對的課題。


全球商用無線電


頻率分配的主要方式


從全球范圍來看，由于各國無線電通信業務發展的狀況、運營格局、市場開放程度以及經濟文化、法律制度等不盡相同，各國采取的分配無線電頻率資源的方式也各有差異。目前，國際上分配頻率資源的方式主要有直接指配、評選、拍賣等幾種方式。在這些基本發放方式的基礎上，又衍生出招標等混合發放方式。


政府部門直接指配頻率資源


在電信市場不夠開放、政府部門對電信業務進行壟斷經營的時期，各國大都采用行政部門直接向運營商指配頻率的做法。然而，隨著各國電信體制改革的不斷深化和電信市場的日益開放，電信市場需要不斷引入新的競爭者，以行政手段、由政府部門直接指配商用頻率的方式，已越來越不適應電信市場開放和業務發展的需要。因此，如今多數國家已不再由政府部門直接指配商用頻率，只有極少數的國家依然采用這種方式。例如，在３Ｇ許可證發放中，歐洲小國如列支敦士登、摩納哥等，由于其領土面積非常小，只有一家電信運營商，因此只能采用直接指配的方式；泰國則將頻率許可證直接指配給傳統的運營商（ＴＯＴ和ＣＡＴ），另外幾張許可證仍要通過競爭的形式發放。


以市場機制分配頻率資源


近幾年來，那些市場開放程度較高的國家對一些通信業務經營者的數量已經不再限制，其經營許可證采用核準的辦法，只要符合管制部門規定的申請條件，就可以獲得電信業務經營許可證。 在無線通信領域，希望進入市場的競爭者不斷增多，然而頻率資源卻十分有限。為了在頻率資源的分配中最大限度地體現公平、公正、公開的原則，促進無線通信業務領域的市場競爭，許多國家便紛紛采取了拍賣和評選等以市場機制分配頻率資源的方式。


拍賣


政府部門以公開競價的形式，根據申請者為獲取頻率或許可證而支付的金額高低來確定中標者。


從２０世紀９０年代以來，新西蘭、美國、澳大利亞等國對一些特定的無線電頻段采取了以拍賣發放許可證的方式。目前，以拍賣方式分配頻率的無線通信業務主要涉及蜂窩移動通信業務、寬帶固定無線接入、尋呼業務等。在電信市場開放進程中，隨著３Ｇ商用步伐的不斷加快，許多國家面臨的情況是，不僅本國的運營商希望得到３Ｇ許可證，國外的運營商也希望加入本國的３Ｇ運營。為此，去年以來，英國、德國等歐洲國家在發放３Ｇ許可證時，紛紛采用了拍賣的方式。


作為一種以市場機制配置資源配置的方式，拍賣具有公開、透明的特點，它可以避免直接指配的方式可能出現的不公正或腐敗的現象，還可以為政府部門帶來一定的財政收入，促進普遍服務的開展。然而，頻率拍賣也會帶來一些弊端。由于資金的多少被視為唯一的選擇標準，少數資金雄厚的財團可能會有意抬高頻率的價格，迫使小企業退出競爭；有的競標者雖然擁有雄厚的資金，但缺乏電信技術支撐和網絡運營經驗，因而不利于業務的最終開展。尤其值得關注的是，由于在頻率競標中付出了高昂的代價，中標者必然將其打入到運營成本中，最終將轉嫁到用戶身上，導致運營者和用戶雙方的損失。


評審


又稱評選、選秀或選美。這是針對多家申請者，以特定的行政程序和條件來決定頻率及許可證獲得者的方法。評選制通常由政府管制部門制訂評審方法和依據，要求申請者提交申請書和相關資質資料，并組織評選委員會進行打分，經過評估，得分較高者即獲得頻率及經營許可證。


在評審制的基礎上，衍生出了招標的方式，即申請者除了根據主管部門要求提交申請書和相關資料外，還需要對許可證報出相應的價格。在確定許可證獲得者時，出價的高低也將作為參考因素。例如，在韓國３Ｇ許可證評選中，除了評估申請者的財務能力、技術能力和經營能力外，還要求申請者在１至１．３兆（萬億）韓元之間報價，出價的高低對評審結果有一定的影響。其實，從１９９４年以后，新西蘭就開始嘗試使用招標方式發放了部分無線電頻率。印度、中國臺灣也在１９９６－１９９８年間通過招標方式發放了第二代移動通信系統的許可證。


招標可以說是介于評審和拍賣方式中間的一種混合方式。招標的方式需要根據國家指定的標準收取許可證費或頻率占用費，它不僅僅注重競標者的經濟實力，同時更注重運營者的網絡運營經驗、經營能力和服務水平，以及其應具備的長期發展潛力。


評審＋拍賣


在評審和拍賣方式的基礎上，還衍生出了“評審＋拍賣”的方式，即先評審，后拍賣。如果直接拍賣，申請者數量可能比較多，各方面能力也參差不齊，有可能形成專業經營能力不強但資金雄厚的申請者獲得許可證的結果。為保證許可證獲得者都能具有相當的專業經營能力，政府管制部門首先確定一定的標準，對申請者進行資格評審，然后保留數量相對較少的申請者，再進行許可證的拍賣。由于許可證獲得者仍是通過拍賣競價來決定的，因此其本質上也屬于拍賣的方式。


我國現階段適宜采用


評選（招標）方式分配


商用無線電頻率


從前面介紹的頻率資源的分配方式來看，由政府部門直接指配頻率的方式已不適應通信業務發展、促進頻率有效利用和促進競爭的需要。在現階段，拍賣的方式也不適應我國馬上采用。由于頻率拍賣存在一些明顯的弊端，因此去年下半年以來，有的國家推遲甚至取消了拍賣，原本有意參與競拍的企業也取消了競拍計劃。如今，在進行了３Ｇ許可證拍賣之后，英國政府正在積極尋求各種方式減輕３Ｇ許可證拍賣帶來負面影響，從而保證第三代移動通信的健康、持續發展。對于我國而言，拍賣并沒有太多實際的意義。我國的無線接入許可證是一種基礎電信業務許可證，因此投標者必須滿足《電信條例》中關于經營基礎電信業務的要求，最基本的標準就是企業國有股份必須在５１％以上。要求國有企業將很大的一筆資金用于購買國有的電信資源沒有太大的實際意義。因此，在我國現階段采用評選（招標）方式分配無線接入系統的使用頻率是適宜的。